בג"צ: לא יוסרו ההגבלות על ביקור אסירים ביטחוניים

בג"צ דחה היום (26.5.21) בקשה לדיון נוסף בעניין ההגבלות שהוטלו על ביקורי אסירים ביטחוניים.

הצטרפו לקבוצת הפייסבוק פורטל עורכי דין נועם קוריס

ועוד כמה מאמרים שכתבתי:

עו"ד נועם קוריס על תביעה ייצוגית ומיליוני שקלים לציבור – מיינט הרצליה

עו"ד נועם קוריס כותב ברשת קו עיתונות

עו"ד נועם קוריס מבזק לייב

נדחתה בקשה לקיים דיון נוסף לגבי פסק דין (השופטים נ' סולברג, ג' קרא ו-י' אלרון) שניתן בבג"ץ 4252/17 ביום 14.7.2020 (להלן: פסק הדין), ובו נדחתה עתירת המבקשים, חה"כ ד"ר יוסף ג'בארין וארגון עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל, להורות על ביטול הגבלות שהוטלו על ביקור אסירים ביטחוניים על-ידי חברי כנסת (להלן: העתירה).

ביום 20.12.2016 החליטה ועדת הכנסת לאסור על חברי כנסת לבקר אסירים ביטחוניים. זאת, על רקע פרשה במסגרתה הורשע ח"כ (לשעבר) באסל גאטס מהרשימה המשותפת בהברחת טלפונים ניידים ומסרים כתובים לכלואים. עוד החליטה ועדת הכנסת כי יו"ר הכנסת, יו"ר ועדת הכנסת, ויו"ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה יוכלו לבחור מספר חברי כנסת מקרב הקואליציה והאופוזיציה אשר יקבלו היתר לבקר אסירים ביטחוניים. בהתאם להחלטה זו, מונו ארבעה חברי כנסת מסיעות שונות שלהם ניתן היתר לבקר אסירים ביטחוניים. החלטת ועדת הכנסת עוגנה בהוראת סעיף 5(א) לפקודת נציבות בתי הסוהר 03.13.00 "מפגש של חבר כנסת עם אסירים בבית-הסוהר" (להלן: פקודת הנציבות), בה נקבע כי:

"חברי הכנסת אשר יורשו להיפגש עם אסיר/ים ביטחוניים על מנת להבטיח פיקוח פרלמנטרי נאות על תנאי כליאתם, יהיו מקרב בעלי התפקידים מבין חברי הכנסת לגביהם הוחלט כי יורשו לבקר אסיר/ים ביטחוני/ים. רשימה כאמור תומצא לנציבות בתי הסוהר על ידי השר לבטחון הפנים, לאחר תיאום עם יושב ראש הכנסת".

בהמשך, נקבעו בפקודת הנציבות הגבלות נוספות על ביקורי אסירים ביטחוניים, ובכלל זה הוראת סעיף 5(ז) שלפיה "המפגשים בין חברי הכנסת כאמור בסעיף קטן א' לעיל, לבין אסיר/ים ביטחוני/ים, ייעשו בליווי סגל בית הסוהר". בעקבות כך, נדחו מספר בקשות שהגיש המבקש 1, ח"כ ד"ר ג'בארין, לבקר את האסיר הביטחוני מרואן ברגותי.

מכאן העתירה נושא הדיון הנוסף שלפנינו, שבמרכזה טענה לפגיעה בחופש התנועה של חברי הכנסת בהתאם לסעיף 9(א) לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951 (להלן: החוק) המורה כי "שום הוראה האוסרת או המגבילה את הגישה לכל מקום במדינה, שאינו רשות היחיד, לא תחול על חבר הכנסת, אלא אם היה האיסור או ההגבלה מטעמים של בטחון המדינה או של סוד צבאי".

לאחר שהוגשו תגובות המשיבים לעתירה והתקיים דיון ביום 21.12.2017, הודיע היועץ המשפטי לממשלה ביום 24.1.2018 כי בכוונתו "לבוא בדברים עם גורמי הממשלה הרלוונטיים על מנת לנסות ולהגיע להסדר מאוזן שיביא בחשבון את השיקולים הביטחוניים והמערכתיים הנוגעים לעניין מחד גיסא, ואת החובה לאפשר פיקוח פרלמנטרי נאות, מאידך גיסא".

בהמשך לכך, ביום 18.1.2019 הודיעו המשיבים 2 -3 על גיבוש מתווה שיעוגן בסעיף 5 לפקודת הנציבות (להלן: המתווה). המתווה מבחין בין שני סוגי ביקורים: האחד – ביקור חבר כנסת במתקן כליאה לצורך מפגש עם אסיר ביטחוני מסוים (להלן: ביקור פרטני); השני – ביקור כללי של חבר כנסת במתקן כליאה (להלן: ביקור כללי). במתווה הוצע כי ביקור פרטני יתאפשר לנציג סיעה שייבחר מטעמה בכפוף להגשת פניה ולשיקול דעת פרטני שיופעל על-ידי הגורם המוסמך. ביקור כללי יתאפשר על-פי המתווה לכלל חברי הכנסת, בכפוף להגשת פניה מראש ובהתאם לשיקול דעת הגורמים המוסמכים לכך. במתווה אף נקבע כי כל מפגש של חבר כנסת עם אסיר ביטחוני במתקן כליאה, בין במסגרת ביקור פרטני ובין במסגרת ביקור כללי, יתקיים תחת "פיקוח על התנהלות המפגש, באופן שנוכחותו/ליוויו של איש הסגל מטעם שירות בתי הסוהר, תאפשר לו התערבות במידת הצורך".

ביום 23.1.2019 התקיים דיון נוסף בעתירה, וביום 3.6.2019 הודיעו המשיבים 3-2 כי היועץ המשפטי לממשלה אישר את המתווה, בכפוף לכך שנציב שירות בתי הסוהר יקבע בפקודת הנציבות הוראות לעניין הפיקוח על הביקור. משכך, טענו המשיבים 3-2 כי העתירה התייתרה ויש להורות על דחייתה או על מחיקתה. המבקשים, מצדם, שבו וטענו כי המתווה אינו חוקתי ופוגע במעמד חברי הכנסת ללא הסמכה בחוק. היועץ המשפטי לכנסת סבר אף הוא כי המתווה אינו מידתי ולגישתו לא ניתן במסגרת המתווה משקל ראוי לתפקידם של חברי הכנסת כמפקחים על הרשות המבצעת.

פסק הדין בעתירה

ביום 14.7.2020 ניתן פסק הדין בעתירה ובו נחלקו דעות שלושת שופטי המותב. השופט סולברג עמד על כך שעל פי סעיף 9(א) לחוק החסינות, זכותם של חברי הכנסת להתהלך בכל מקום במדינה, למעט אותם מקומות הנחשבים "רשות היחיד". השופט סולברג הוסיף וציין שהשאלה אם בית סוהר נחשב ל"רשות היחיד" או ל"רשות הרבים" כבר נדונה והוכרעה על-ידי בית משפט זה בבג"ץ 8102/03 ח"כ זהבה גלאון נ' שר הביטחון (20.1.2011) (להלן: עניין גלאון). בעניין גלאון נדון מתקן מעצר ששימש בעיקרו לצרכי ביצוע חקירות ואשר מיקומו הפיזי היווה סוד ביטחוני. באותה פרשה קיבל בית המשפט את עמדת משיבי המדינה ולפיה בית הסוהר מוגדר כ-"רשות היחיד". משכך, הגיע השופט סולברג למסקנה כי ההרשאה הניתנת לחברי הכנסת במסגרת סעיף 9(א) לחוק אינה מאפשרת להם כניסה בלתי מוגבלת לבתי הסוהר, והיא מותנית באישור שירות בתי הסוהר ובפיקוחו. השופט סולברג בחן את המתווה המוצע וציין כי הוא מתווה הולם, המבוסס על עבודת הכנה מעמיקה ויסודית אשר בוצעה בשיתוף כלל גורמי המקצוע הרלוונטיים ושקילת מכלול השיקולים הצריכים לעניין. לפיכך, סבר השופט סולברג כי אין עילה להתערב במתווה המוצע ודינה של העתירה להידחות.

השופט קרא סבר, לעומת זאת, כי יש להוציא צו על תנאי בעתירה ולהורות למשיבים להתייצב וליתן טעם מדוע לא יבוטל סעיף 5 לפקודת הנציבות, כך שתחול מדיניות המפגשים שקדמה להטלת ההגבלות. השופט קרא הסכים אומנם כי סעיף 9(א) לחוק מאפשר להגביל את גישתם של חברי הכנסת למקום מסוים מטעמים של ביטחון המדינה, אך קבע כי המתווה הספציפי שהוצע לוקה בחוסר סבירות ומידתיות.

השופט אלרון סבר כי יש להורות על מחיקתה של העתירה, תוך שמירת זכויות העותרים לעניין חוקיות המתווה לאחר שיעוגן בפקודת הנציבות. לגישתו, בחינה מוקדמת של חוקיות המתווה על-ידי בית משפט זה, תהווה התערבות לא ראויה בשיקול דעת המשיבים, שאף עלולה לפגוע במערכת האיזונים שבין הרשות המבצעת לבין הרשות המחוקקת.

נוכח המחלוקת שנתגלעה בין השופטים, ובהתאם להוראת סעיף 80(ב) לחוק בתי המשפט (נוסח משולב), התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט), הוחלט כאמור בפסק דינו של אב בית הדין – השופט סולברג.

מכאן הבקשה לדיון נוסף במסגרתה המבקשים טוענים כי בפסק הדין נקבעה הלכה ולפיה סעיף 9(א) לחוק אינו חל על ביקורי חברי כנסת בבתי סוהר. לשיטת המבקשים, הלכה זו עומדת בסתירה להלכה שנקבעה בעניין גלאון; לעקרונות יסוד שנקבעו בפסיקה בנוגע לחוק החסינות של חברי הכנסת, שמטרתו לאפשר פיקוח אפקטיבי על הרשות המבצעת ללא חשש; ולפסיקה שקבעה כי בתי הסוהר הם גופים ציבוריים הכפופים לעקרונות המשפט הציבורי. עוד טוענים המבקשים כי מתווה המגדיר סמכויות פיקוח לפי מפתח סיעתי מתנגש חזיתית עם ההלכה הפסוקה אשר קבעה כי חבר הכנסת הוא יחידה חוקתית עצמאית, והם נסמכים בהקשר זה על פסקה 34 לחוות דעתו של השופט קרא בפסק הדין נושא הבקשה לדיון נוסף. לבסוף, טוענים המבקשים כי השופטים סולברג ואלרון נמנעו מקיום ביקורת על מידתיות המתווה, ובכך סטו מעקרונות היסוד של המשפט המינהלי, המכיר בעילות של ביקורת שיפוטית במישור שיקול הדעת.

המשיבה 1 טוענה בתגובה כי דין הבקשה להידחות משלא נקבעה כל הלכה בפסק הדין. לטענתה, בית המשפט כלל לא נדרש להכריע בשאלה הפרשנית אם יש לראות בבית הסוהר רשות הרבים או רשות היחיד לעניין סעיף 9(א) לחוק, שכן לא הייתה מחלוקת על כך שלחברי הכנסת אין זכות גישה חופשית ובלתי מוגבלת לבתי הסוהר, ובמוקד הדיון עמד אך המתווה שגובש. המשיבה 1 מדגישה כי ביחס לשאלה זו נותר השופט סולברג בדעת מיעוט וכי שאר שופטי ההרכב לא הצטרפו לדרך הילוכו בהקשר זה. לפיכך, ועל אף שהוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט סולברג בהתאם לסעיף 80(ב) לחוק בתי המשפט, סבורה המשיבה 1 כי לא נקבעה בפסק הדין הלכה עקרונית, סופית ומחייבת באשר לביקורי חברי כנסת בבתי סוהר .

המשיבים 3-2 סבורו אף הם כי דין הבקשה להידחות משום שבפסק הדין לא נפסקה הלכה וכן משום שלא התקיימו יתר התנאים לדיון נוסף. לשיטת המשיבים 3-2, נוכח העדר הסכמה בין שלושת שופטי ההרכב והחלתו של סעיף 80(ב) לחוק בתי המשפט – לא ניתן לומר כי בפסק הדין נקבעה הלכה, ממילא לא כזו המגלה עצמה על פני פסק הדין כדרישת הפסיקה. עוד נטען כי מפסק-דינו של השופט סולברג לא עולה כל כוונה לקבוע הלכה חדשה אלא ליישם הלכה קיימת, וכי אף לו הייתה נפסקת הלכה חדשה – לא מדובר בהלכה קשה המצדיקה דיון נוסף.

דיון נוסף הינו הליך נדיר וחריג, ותנאי לקיומו הוא שבפסק הדין נושא ההליך נפסקה הלכה אשר "עומדת בסתירה להלכה קודמת של בית המשפט העליון, או שמפאת חשיבותה, קשיותה או חידושה של הלכה שנפסקה בעניין" יש מקום לקיים בה דיון נוסף (ראו סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט). בהקשר זה נפסק לא אחת כי על ההלכה שנפסקה לגלות עצמה על פני הפסק ולהיות ברורה ומפורשת (דנג"ץ 6432/19 שמעון נ' משרד החינוך, פסקה 15 (26.4.2020)). עוד נפסק כי אף אם שופטים הגיעו לתוצאה זהה אך הביעו דעות שונות, אין מדובר ב"הלכה" (ראו: דנג"ץ 7260/02 עיריית רמלה נ' עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל, פסקה 5 (14.8.2003); יגאל מרזל "סעיף 18 לחוק-יסוד: השפיטה – 'דיון נוסף' בדיון הנוסף"  ספר דורית ביניש  181, 242-240 (קרן אזולאי, איתי בר-סימן-טוב, אהרן ברק ושחר ליפשיץ עורכים, 2018) (להלן: מרזל)). בענייננו, הדברים הם בבחינת קל וחומר שכן המחלוקת נתגלעה בין שופטי המותב הן ביחס להנמקה הן ביחס לתוצאה האופרטיבית של פסק הדין והיא חייבה את הפעלתו של מנגנון ההכרעה הקבוע בסעיף 80(ב) לחוק בתי המשפט. מדובר במנגנון שתכליתו לאפשר הכרעה אופרטיבית בעניין המובא לפתחו של בית המשפט, מקום שבו לא ניתן לגבש הכרעה כאמור בשל חילוקי דעות בין שופטי ההרכב (ראו: רון שפירא "אחרי רבים להטות – סעיף 80 לחוק בתי-המשפט" עיוני משפט יז(2) 393, 398 (תשנ"ג)). בנסיבות אלו, הטענה לפיה התגבשה במקרה דנן "הלכה" היכולה להצדיק קיום דיון נוסף, לא התקבלה.

זאת ועוד, קריאת פסק דינו של השופט סולברג מעלה שהחלטתו שלא להתערב במתווה המוצע התבססה, בין השאר, על הבנתו את ההלכה שנפסקה בעניין גלאון ועל יישומה במקרה הנדון. השופט קרא סבר כי עניין גלאון כלל אינו רלוונטי לענייננו, ואילו השופט אלרון סבר שבשלב זה אין צורך להכריע בשאלת חוקיות המתווה, משזה טרם עוגן בפקודת הנציבות, ולפיכך לא הביע כל דעה באשר להלכת גלאון ואופן יישומה. בנסיבות אלה לא ניתן לומר כי התגבשה בפסק הדין הלכה הסותרת הלכה קודמת של בית משפט העליון. מכל מקום, דעתו של השופט סולברג בהקשר זה הינה דעת יחיד וככזו היא אינה עולה כדי "הלכה" לצורכי דיון נוסף (דנ"א 6396/00 סעיד נימר נסאר נ' חאלד אחמד קאסם נסאר, פסקה 6 (9.11.2000); מרזל, בעמ' 240)).

עו”ד נועם קוריס בעל תואר שני במשפטים מאוניברסיטת בר אילן, משרד נועם קוריס ושות’ עורכי דין עוסק בייצוג משפטי ותביעות ייצוגיות מאז שנת 2004.