נדחתה עתירת צער בעלי חיים

בית המשפט העליון דחה בימים אלו את עתירתה של עמותת צער בעלי חיים שהוגשה נגד משרד החקלאות.

הצטרפו לקבוצת הפייסבוק פורטל עורכי דין נועם קוריס

ועוד כמה מאמרים שכתבתי:

עו"ד נועם קוריס על תביעה ייצוגית ומיליארדי שקלים לציבור – רשת 13

עו"ד נועם קוריס כותב ברשת קו עיתונות

עו"ד נועם קוריס מבזק לייב

עניינה של העתירה היה התנהלותו של המשיב (להלן: משרד החקלאות) ואופן טיפולו בפניות ובתלונות הנוגעות לרווחתם של בעלי חיים ולהפרות חוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד-1994 (להלן: חוק צער בעלי חיים או החוק), והתקנות שהותקנו מכוחו (להלן: התקנות).

העותרת היא עמותה הפועלת למען הגנה על בעלי חיים, אשר מלינה על האופן בו מפעיל משרד החקלאות, בהיותו הגורם הממונה, את סמכויותיו על פי דין, על מנת לאכוף את החוק והתקנות, למנוע פגיעה בבעלי חיים ולהפעיל סנקציות פליליות ומנהליות נגד מפרי החוק.

העתירה התמקדה ב"נוהל הטיפול בעבירות של צער בעלי חיים" (להלן: הנוהל), אשר הותווה על ידי משרד החקלאות בשנת 2017 והוצג לבית משפט זה בעקבות עתירה קודמת שהגישה העותרת (בג"ץ 8858/16 ‏תנו לחיות לחיות נ' משרד החקלאות ופיתוח הכפר (1.3.2018)) (להלן: העתירה הקודמת). בנוהל פנימי זה הוסדרו, בין היתר, דרכי העבודה לאכיפת החוק ותקנותיו על ידי הרשויות והגורמים האמונים על כך, וכן סוגיית הטיפול והעדכון בפניות המתקבלות בנוגע להפרות החוק והתקנות.

בעתירה שלפנינו התבקשו סעדים שונים שמטרתם לחייב את משרד החקלאות להפעיל את סמכויותיו ולנקוט בכל צעדי האכיפה והטיפול הנדרשים לשם הגשמת תכליות חוק צער בעלי חיים והתקנות, וזאת בהתאם לדין ולנוהל. במסגרת זו, נתבקשנו ליתן צו על תנאי שיורה למשרד החקלאות ליתן טעם מדוע לא יקלוט ויחקור כל דיווח על עבירות צער בעלי חיים המתקבל במוקד המופעל על ידיו (להלן: מוקד משרד החקלאות), ומדוע לא יעביר כל תיק חקירה למחלקת התביעות במשרד החקלאות להחלטת תובע וטיפול משפטי, בהתאם לסעיף 3 לנוהל וסעיף 59 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 (להלן: החסד"פ). כמו כן נתבקשנו להורות למשרד החקלאות ליתן טעם מדוע לא יודיע "תוך זמן סביר" על כל החלטה שלא לפתוח בחקירה בגין תלונה או דיווח על ביצוע עבירה, ומדוע לא תישלח הודעה בדבר החלטה כאמור למתלונן, בהתאם לסעיף 3.ב(3) לנוהל ולסעיף 63 לחסד"פ. עוד מבקשת העותרת כי נוציא מלפנינו צו על תנאי שיורה למשרד החקלאות ליתן טעם מדוע לא יעביר כל תלונה הנוגעת לעבירות צער בעלי חיים אל מוקד משרד החקלאות המשמש כמוקד היחידה המרכזית לאכיפה וחקירות של משרד החקלאות ופיתוח הכפר, לשם קליטת התלונה, תיעודה וניווטה לטיפול, בהתאם לאמור בסעיף 3.א(3) לנוהל.

באשר לאופן הפעלת הסמכויות, בית המשפט התבקש ליתן צו על תנאי שיורה למשרד החקלאות ליתן טעם מדוע לא יפעיל את הסמכות הנתונה לו בסעיף 8 לחוק צער בעלי חיים ובסעיף 3.ד לנוהל, ומדוע לא יתפוס באופן מידי בעל חיים אשר יש יסוד סביר לחשד שנתבצעה בו, או שעתידה להתבצע בו, עבירה על פי החוק. בנוסף, מבקשת העותרת כי יינתן צו על תנאי אשר יורה למשרד החקלאות ליתן טעם מדוע לא יפעיל "כל סמכות אחרת הנתונה לעובדיו" לפי חוק צער בעלי חיים והתקנות, לרבות הסמכות להורות על המתת חסד של בעלי חיים סובלים והסמכות לבטל היתרי מופעים של בעלי חיים, וזאת, בתוך פרק זמן סביר ומזערי על מנת לצמצם את סבלם של בעלי החיים. כמו כן מבקשת העותרת כי ניתן צו על תנאי שיורה למשרד החקלאות לנמק מדוע לא ישיב לפניות הנוגעות לאופן הפעלת סמכויותיו ולאופן טיפולו בדיווחים על עבירות צער בעלי חיים בתוך זמן סביר ובהקדם האפשרי, בהתאם לדרישות המינהל התקין ולחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958 (להלן: חוק ההנמקות).

העותרת טענה כי משרד החקלאות פועל בניגוד לחוק ולנוהל, ולא עושה די כדי לאכוף את חוק צער בעלי חיים ותקנותיו וכדי למצות את הדין עם מפרי החוק והתקנות. עוד נטען כי הנוהל שקבע משרד החקלאות בעקבות העתירה הקודמת לא הוטמע, ופניות רבות שמתקבלות לא מטופלות כלל; בעוד שאחדות מהפניות מטופלות בניגוד להוראות הנוהל, באופן שסותר את תכליות החוק והתקנות, אינו מגן על בעלי חיים הנמצאים במצוקה, ואינו יוצר הרתעה מהפרת החוק והתקנות.

עוד טענה העותרת, כי משרד החקלאות לא משיב לפניותיה הרבות שבהן היא דרשה – ושבה ודרשה – לברר מה עלה בגורל תלונותיה, האם ננקטו הליכי חקירה ואכיפה כנגד הפרות החוק והתקנות, ובאיזה שלב מצויים הליכי חקירת התלונות. לטענת העותרת, אי-התייחסות משרד החקלאות לפניותיה והימנעותו ממתן הודעה על כל החלטה שלא לפתוח בחקירה, מהוות הפרה של החובות אשר חלות עליו מכוח החוק והתקנות, מכוח הנוהל, מכוח החלטת הממשלה מס' 833 מיום 13.12.2015 בדבר קידום ההגנה על בעלי חיים ועל רווחתם, ומכוח חוק ההנמקות. העותרת מוסיפה וטוענת כי התנהלות משרד החקלאות פוגעת בזכותם של מתלוננים לתקוף את החלטותיו שלא לפתוח בחקירה ולערור עליהן בהתאם לסעיף 64 לחסד"פ.

מנגד, משרד החקלאות טען כי דין העתירה להידחות על הסף, בהיותה כוללנית וכורכת יחדיו עניינים שונים ונפרדים, וכן לגופה, בהיעדר עילה להתערב בשיקול דעתה של הרשות המוסמכת באשר לסדרי העדיפויות שהיא קובעת לעצמה באכיפת החוק. משרד החקלאות טוען כי הוא מטפל באופן שוטף במאות פניות בשנה בנושאים הנוגעים לעבירות צער בעלי חיים ולרווחתם של בעלי חיים. במסגרת הטיפול בפניות נשלחים גורמי מקצוע לשטח לבדוק את מצב הדברים, נערכים דו"חות לתיקון ליקויים, מתבצעות חקירות, מוטלים קנסות מינהליים ומוגשים כתבי אישום. כעולה מתגובתו, משרד החקלאות איננו חולק על קיומם של ליקויים וכשלים בתהליכי קליטת הפניות, ואולם, לצורך כך, הוא מוסיף לפעול, ובחודש פברואר 2021 הושק מוקד ייעודי לטיפול בפניות. משרד החקלאות עומד על כך שמדובר במוקד חדש, אשר פעולתו עודנה נלמדת על מנת להוסיף ולטייב את הטיפול בפניות ואת השירות הניתן לפונים. באשר לעדכון הפונים בסטטוס הפניה והטיפול בה, משרד החקלאות הבהיר כי בהתבסס על מארג שיקולים מורכב שעניינו הקצאת כוח-אדם, שיקול דעת מקצועי ומשאבים אחרים, ננקטים מהלכים לשיפור המענים לפונים ולשיפור מערך מסירת הודעות למתלוננים – כשהצפי להשלמתם בשלהי שנת 2021.

באשר לאופן הפעלת הסמכויות המוקנות לגורמים הפועלים מטעמו, משרד החקלאות מפרט את אופן הטיפול והבדיקה בתלונות הספציפיות שנפרשו בעתירה ומסביר כי כלל הסמכויות מופעלות על ידיו ועל ידי הגורמים הפועלים מטעמו, על פי שיקול דעתם המקצועי, ובהתאם לנסיבותיו של כל מקרה ומקרה. משרד החקלאות מוסיף ומבהיר כי חלק מהתלונות הספציפיות אותן מנתה העותרת אינן מגלות כל חשד לביצוע עבירה או הפרה של החוק, ועל כן, משרד החקלאות רשאי להפעיל את סמכויות הרשות המוקנות לו בחוק, על פי שיקול דעתו ובהתחשב במדיניות האכיפה הננקטת על ידיו ובמשאבים העומדים לרשותו. כמו כן, טען משרד החקלאות כי מקום בו נפתחה חקירה והוחלט על סגירת התיק, מחלקת התביעות בלשכה המשפטית של משרד החקלאות מודיעה למתלונן על החלטת הסגירה, בהתאם לסעיף 63(א) לחסד"פ. לצד זאת, ומבלי לחלוק על חובתו להשיב לפניות בהתאם לחוק ההנמקות, משרד החקלאות עומד על כך שכאשר לא מתעורר כל חשד לביצוע עבירה, לא נפתחת חקירה בהתאם לסעיף 59 לחסד"פ, וממילא לא קמה למתלונן זכות לקבל הודעה בדבר ההחלטה שלא לחקור. משרד החקלאות אישר כי ישנו פער בין סמכות הרשות שהעניק המחוקק בחוק צער בעלי חיים, ובין לשון החובה הפוזיטיבית בנוהל אשר קובעת כי על החלטה שלא לפתוח בחקירה תישלח הודעה למתלונן "תוך פרק זמן סביר". ואולם, משרד החקלאות ציין כי בימים אלה נערכת עבודת מטה במסגרתה נבחנת האפשרות לערוך תיקונים בנוהלו הפנימי.

לאחר שבית המשפט העליון עיין בעתירה ובנספחיה, וכן בתגובת משרד החקלאות, סבר הרכב השופטים כי דין העתירה להידחות על הסף.

על אף החשיבות הציבורית של הסוגיה המועלית בעתירה, טענותיה אינן מכוונות לפעולה, למחדל או להחלטה מינהלית פרטניים, אלא לחובותיו הכלליות של משרד החקלאות לפעול בתחומים שבהם עוסקת העתירה. משכך הוא, הרי שמדובר בעתירה כוללנית שאינה מאפשרת לדון בה לגופה וליתן בגדרה סעדים ממוקדים, ככל שאלו יימצאו מוצדקים (ראו: בג"ץ 240/98 ‏עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל ואח' נ' השר לענייני דתות פ"ד נב(5) 167, 183-180 (1998); בג"ץ 731/14 עמותת הרצליה למען תושביה נ' מדינת ישראל, פסקה 3 (4.3.2014)). בית משפט זה אינו נוהג ליתן סעדים כלליים, כדוגמת אלו שנתבקשו על ידי העותרת (ראו למשל: בג"ץ 7178/08 פורום ראשי המועצות הדרוזיות והצ'רקסיות בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקאות 11-10 (18.11.2009)), שכן סעדים כאלה מעוררים קושי רב באשר לאופן יישומם והפיקוח על ביצועם (ראו: בג"ץ 1901/94 לנדאו נ' עיריית ירושלים פ"ד מח (4) 403, 415-411 (1994); בג"ץ 3181/19 הקליניקות המשפטיות, המרכז האקדמי "שערי מדע ומשפט" נ' מדינת ישראל, פסקאות 4-3 והאסמכתאות שם (8.12.2019)).

יתרה מכך: מקום שהסעד המבוקש הוא כוללני, הרי שיש ליתן משקל גדול אף  יותר להלכה לפיה בית משפט העליון לא יתערב בשיקול דעתה הרחב של רשות שלטונית בנושאים הקשורים להפעלת סמכויותיה ולסדרי העדיפויות שהיא קובעת לעצמה באכיפת החוק (ראו למשל: בג"ץ 6243/08 התנועה לשמירת אדמות הלאום נ' שר הבטחון, פסקה 24 והאסמכתאות שם (2.12.2010); בג"ץ 2223/15 רגבים נ' שר הביטחון, פסקה 9 (22.7.2015); וכן בג"ץ 7601/18 רגבים נ' שר הביטחון, פסקה 4 (10.4.2019)). התערבותו של בית משפט זה, בשבתו על מדין כבית משפט גבוה לצדק, בשיקול דעת כאמור תתאפשר רק במקרי קצה, כאשר הרשות המוסמכת מתנערת לחלוטין מחובתה לאכוף את החוק; כאשר היא נמנעת באופן בלתי סביר מאכיפת החוק; או כאשר סדרי העדיפויות שהיא מציבה לעצמה בענייני האכיפה נגועים באי חוקיות, בחוסר סבירות קיצוני או בפגם מינהלי חמור אחר אשר יורד לשורשו של עניין (ראו: בג"ץ 1555/06 קינג נ' עיריית ירושלים (15.5.2006); בג"ץ 8806/10 רגבים נ' ראש הממשלה, פסקה 7 (4.9.2011); בג"ץ 8912/16 רגבים נ' שר הביטחון, פסקה 12 (4.11.2018)).

במקרה דנן נפסק, כי אין בסיס לטענה כי משרד החקלאות מתנער לחלוטין מאכיפת החוק או נמנע באופן בלתי סביר מאכיפתו – נהפוך הוא. מתגובת משרד החקלאות שהוגשה ביום 23.6.2021 עולה כי הוא נוקט בהליכי אכיפה ופיקוח באופן רציף לצד אמצעים שונים ומגוונים, לרבות השקת מוקד ייעודי חדש לפניות בנוגע להפרת החוק ונקיטת מהלכים לשיפור וטיוב הטיפול בפניות. אף אם נניח כי האכיפה אינה מלאה ואינה נטולת כשלים כאלה או אחרים, הרי שלא ניתן לומר כי משרד החקלאות מתנער מחובותיו ומסמכויותיו. די במענה כללי זה לסעדים הכוללניים שנתבקשו, כדי להגיע למסקנה כי העתירה דנן אינה מקימה עילה להתערבותנו בשיקול דעתה של הרשות המוסמכת, שכן, כאמור:

"התפקיד של אכיפת החוק מוטל על הרשויות המוסמכות של המינהל הציבורי, ולא על בית-המשפט. בידי הרשויות המוסמכות מופקדים המשאבים הנדרשים לאכיפת החוק. משאבים אלה לעולם אינם מספיקים לצורך אכיפה מלאה של כל החוקים. לכן, שומה על הרשויות המוסמכות לכלכל את צעדי האכיפה במסגרת המשאבים, בהתאם למדיניות אכיפה ולפי סדרי עדיפות המשתנים עם הנסיבות. תפקידו של בית-המשפט בתחום זה מוגבל. הוא אינו אמור לבוא במקום הרשות המוסמכת ולקבוע בעבורה תכנית פעולה לאכיפת החוק. הוא גם לא ייתן הצהרה כללית ומופשטת, כפי שהעותרת מבקשת, שחובה על הרשות המוסמכת לאכוף את החוק. פשיטא שחובה זאת מוטלת על הרשות המוסמכת. היא נובעת מן החוק, ואין צורך, אף אין תועלת, בהצהרה של בית–המשפט שהרשות המוסמכת חייבת לקיים את החוק. הצהרה כזאת היא בגדר סעד כוללני ומופשט שאינו מקובל על בית–המשפט" (בג"ץ 551/99 שקם בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ פ"ד נד(1) 112, 125 (11.1.2000)

לא זו אף זו: כעולה מתגובתו של משרד החקלאות, הנוהל נשוא העתירה שלפנינו מצוי בימים אלה בבדיקה של הרשות המוסמכת ועשוי להשתנות בהתאם לממצאיה של הרשות, שמן הסתם רשאית לשקול ולשנות את הנחיותיה (ראו: בג"ץ 198/82 מוניץ נ' מדינת ישראל פ"ד לו(3) 466, 470 (1982); בג"ץ 3008/92 הולצמן נ' מפקח עבודה ראשי במשרד העבודה והרווחה פ"ד מז(1) 642, 649 (1993); וכן יואב דותן הנחיות מינהליות 506-504 (1996)). אם כן, לא מן הנמנע כי חלק מן הסעדים המבוקשים בעתירה יתייתרו לאחר סיום הליך הבדיקה והטמעת מסקנותיו .לכך יש להוסיף את המוקד הייעודי שנחנך אך לאחרונה ואשר פעולתו עודנה נלמדת, ואת המהלכים הננקטים לשם שיפור הטיפול והמענים הניתנים על ידי משרד החקלאות. בנסיבות אלה, העתירה במתכונתה הנוכחית, ככל שהיא מתייחסת למנגנון הפניות, המענים וההודעות של משרד החקלאות, ממילא מיצתה את עצמה (תוך שמירת זכויות).

סוף דבר: העתירה נדחתה על הסף ללא צו להוצאות, ותוך שמירת זכותה של העותרת לשוב ולפנות לבית משפט זה בעתירה חדשה, קונקרטית ומפורטת, בעניין אכיפתו של חוק צער בעלי חיים, התקנות שהותקנו מכוחו והנהלים הרלבנטיים.

עו”ד נועם קוריס בעל תואר שני במשפטים מאוניברסיטת בר אילן, משרד נועם קוריס ושות’ עורכי דין עוסק בייצוג משפטי ותביעות ייצוגיות מאז שנת 2004.