הפעילות היזומה של הפרקליטות האזרחית ב-2020 הקיפה 240 תביעות בסך 880 מיליון ש"ח

שנת 2020, בה פרץ משבר הקורונה, הציבה אתגרים משפטיים וניהוליים רבים בפני הפרקליטות, ובראשם צמצום הפגיעה בהליכים המשפטיים על אף הסגרים והמגבלות השונות שהוטלו על פעילות המשק. חרף זאת, רשמה החטיבה האזרחית בפרקליטות המדינה שנה פורייה ביותר: שיעור שיא של כ-240 תביעות יזומות בשם המדינה בהיקף של כ-880 מיליון שקל, ובמקום ירידה בתפוקת העבודה בשל מצב החירום, מספר התיקים שהטיפול בהם הסתיים בשנה זו עלה על מספר התיקים שנפתחו. נתונים אלו ואחרים עולים מהדו"ח השנתי של פרקליטות המדינה לשנת 2020, שהפרק העוסק בחטיבה האזרחית בו מתפרסם היום, כאשר יתר הדו"ח יפורסם בימים הקרובים.
 
הדו"ח השנתי מתפרסם זו השנה השישית, כחלק מתהליך רחב המקודם בפרקליטות המדינה ובמשרד המשפטים כולו, להנגשת מידע ונתונים לציבור הרחב. הפרקליטות רואה ביכולתה להפיק נתונים מהימנים על אודות עבודתה כלי ניהולי שנועד לשפר את עבודתה, להציף נושאים לדיון ולבקרה ולהביא לייעול תהליכי עבודה בארגון ולקידום האינטרס הציבורי.
 
הדו"ח המתפרסם השנה הינו המקיף והמפורט ביותר שפורסם עד כה, והוא כולל נתונים נוספים ומפורטים יותר מאלה שהוצגו בעבר. הדו"ח כולל גם לראשונה תובנות והסברים בצמוד לחלק מהנתונים, במטרה להנגיש אותם לציבור ולאפשר בקרה ושקיפות מיטביים.
 
הפרקליטות האזרחית פועלת כנאמן הציבור בייצוג המדינה בעניינים אזרחיים ומינהליים, לשם הגנה על זכויות הציבור, שלטון החוק וסדרי מינהל תקינים, לשמירה על נכסי המדינה והקופה הציבורית ולקידום האינטרס הציבורי. מזה למעלה מעשור, פועלת המדינה גם להגשת תביעות יזומות מטעמה ומנהלת מבצעי "אכיפה משולבת" מחוץ לבית המשפט, במסגרתם עושה המדינה שימוש בכלים אזרחיים ומינהליים לטיפול ביעדי אכיפה אסטרטגיים.
 
עיקרי פעילות החטיבה האזרחית בפרקליטות: 
 
הקורונה והחטיבה האזרחית

בשנת 2020 נפתחו בחטיבה האזרחית כ-330 הליכים שנבעו במישרין ממגפת הקורונה וההתמודדות עימה, חלקם הליכים דחופים שחייבו מענה בהול. ככל שהתארכה תקופת החירום, על המגבלות שהוטלו על הציבור במהלכה, כך גדל מספרם של ההליכים השיפוטיים. מטבע הדברים, מדובר בהליכים שלא היו מוכרים קודם לכן והעלו שאלות ייחודיות וחדשניות שטרם התמודדו עימן בעבר.
 
לצד זאת, פרקליטי החטיבה האזרחית ליוו את התקנת חיקוקי החירום למיניהם וסיפקו מענה לסוגיות שונות שהתעוררו בפניות מצד משרדי הממשלה בשל המצב.
 
השפעות המשבר באו לידי ביטוי בזמן אמת במיוחד בתחום המשפט החוקתי-מינהלי, בשים לב לצעדים החריגים שננקטו והועמדו לביקורת שיפוטית; בסוגיות הומניטריות שהתעוררו כתוצאה מהמגבלות שהוטלו בישראל ובעולם (ובפרט ביחס להליכי פונדקאות שבוצעו מחוץ לישראל); וכן בתחום יחסי העבודה.
 
הליכי פונדקאות בצל משבר הקורונה

למשבר הקורונה וההגבלות שנבעו ממנו על הכניסה והיציאה מישראל היה פוטנציאל השפעה דרמטי על הליכי הפונדקאות המבוצעים מחוץ לישראל, ועל יכולתם של ישראלים המבצעים אותם לשוב ארצה עם התינוקות. מייד עם הטלת המגבלות, ערכה המחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה בפרקליטות עבודת מטה רוחבית כדי למפות את כלל ההליכים התלויים ועומדים בבתי המשפט לענייני משפחה ברחבי הארץ שבהם הוגשו בקשות לבדיקה גנטית בעקבות פונדקאות שישראלים ביצעו מחוץ לישראל. המיפוי העלה כי ישנם כ-300 ישראלים שנולדו או שצפויים להיוולד להם ילדים בפונדקאות מחוץ לישראל תוך כדי משבר הקורונה – בעיקר בגיאורגיה, אלבניה, אוקראינה, ארה"ב וקנדה.
 
פרקליטי החטיבה האזרחית התגייסו לתת מענה נקודתי וכללי לשאלות החדשות שהתעוררו. המענה ניתן באופן ייחודי ומותאם לצרכים ולמצוקות ההומניטאריות שאליהם נקלעו ישראלים מחוץ לישראל בשל משבר הקורונה.
  
פעילות מחוזות הפרקליטות
 
פרקליטויות המחוז האזרחיות עוסקות במגוון רחב של נושאים והליכים, בהתאם למאפיינים הדמוגרפיים הייחודיים של כל מחוז ומחוז. בשנת 2020 נפתחו במחוזות האזרחיים של הפרקליטות כ-20 אלף תיקי פרקליטות, ירידה של כ-9% ביחס ל-2019, שנראה כי ניתן להסבירה בהשלכות נגיף הקורונה ובצמצום פעילות בתי המשפט בחלק מהשנה.
 
כחמישית מהתיקים עסקו בתחום המינהלי, כחמישית נוספת בתחום המעמד האישי, 14% בתחום הנזיקין, 7% בתחום החיובים, 8% בתחום המקרקעין, 7% בדיני עבודה, 6% בתחום המיסים ו-6% בענייני קצין התגמולים.

בשנת 2020 הסתיים הטיפול בכ-21 אלף תיקים במחוזות הפרקליטות. מדובר במספר גדול יותר לעומת התיקים שנפתחו, מה שמלמד כי חרף אתגריה של שנת הקורונה, היא נוצלה כדי להשלים טיפול בתיקים שנפתחו בשנים קודמות.
 
בדיקה מדגמית שנערכה ביחס לתיקי נזיקין שטופלו במחוזות הפרקליטות והטיפול בהם הסתיים בשנת 2020 העלתה, כי קרוב לשליש מהתיקים הסתיימו בפשרה. הפרקליטות רואה ערך רב בסיום הליכים משפטיים שמנוהלים נגד המדינה על דרך של פשרה, במקרים המתאימים שבהם זו התוצאה הראויה והמיטבית. הדבר מאפשר מיקוד מאמצים והפניית המשאבים המוגבלים לטיפול בתיקים בעלי חשיבות אסטרטגית, שלטונית או רוחבית, מחזק את אמון הציבור ברשויות המדינה בכך שהתובע שהגיש תביעה מוצדקת נגד המדינה יזכה לסעד המגיע לו, ומונע בזבוז כספי ציבור.
 
המחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה

המחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה אחראית על ייצוג המדינה בתיקים המתנהלים בביהמ"ש העליון במגוון תחומי המשפט האזרחי. המחלקה גם מייצגת את היועץ המשפטי לממשלה כאשר התייצב בתיקים בהם המדינה אינה צד ("התייצבויות יועץ"). בנוסף, המחלקה האזרחית הינה יחידת המטה של פרקליטות המדינה בתחום האזרחי הקובעת מדיניות משפטית בתיקים האזרחיים ומנחה את מחוזות הפרקליטות. במהלך שנת 2020 טיפלה המחלקה האזרחית ב-567 הליכים בבית המשפט העליון (21% מהם היא יזמה). כ-43% מהתיקים בעליון שבהם המדינה הייתה צד עסקו במקרקעין, 15% בחוזים וחיובים ו-10% בנזיקין.

התייצבויות יועץ

אחת ממשימותיה של הפרקליטות האזרחית היא להתייצב בשם היועץ המשפטי לממשלה, בהליכים משפטיים אזרחיים ומינהליים המתנהלים בפני בתי המשפט, ואשר המדינה אינה צד להם. מדובר בעמדות רוחב המוגשות בשם היועמ"ש, במקרים ייחודיים בהם מצא לנכון היועץ להתייצב, או לבקשת בתי המשפט המעוניינים לקבל את עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה בטרם יפסקו בסוגיה חדשנית או עם השלכת רוחב.
 
בשנת 2020 התייצב היועץ המשפטי לממשלה, באמצעות יחידות הפרקליטות האזרחית, ב-44 הליכים במגוון נושאים וסוגיות חדשניות ובעלות חשיבות ציבורית. 27% מהתיקים עסקו בתובענות ייצוגיות, 18% בתחום המשפט המינהלי, 13% במשפט הבינלאומי, ואילו שאר ההליכים עסקו בנושאים מסחריים, פיסקאליים, נזיקין, הגנת הצרכן ועוד.
 
בשנת זו הועברו לבחינת היועמ"ש 198 הסדרי פשרה בתובענות ייצוגיות, שלאחר בחינתם החליט היועמ"ש – בשיתוף ייעוץ וחקיקה – להגיש התנגדויות ב-45 הסדרים, וב-66 הליכים אחרים הוגשו הערות מטעם גורמי המקצוע. בנוסף, הועברו לעיונו של היועמ"ש 16 בקשות הסתלקות מתובענות ייצוגיות או מבקשות לאישור ניהול תובענות כייצוגיות, שב-4 מהן הוגשה התנגדותו.

אכיפה אזרחית

לצד תפקידה של הפרקליטות בהגנה על המדינה כאשר היא נתבעת, היא עוסקת גם בפעילות אקטיבית ויזומה לשם שמירה על קופת המדינה והגנה על נכסיה. בפעילות האכיפה האזרחית נעשה שימוש בכלים מתחום המשפט האזרחי והמינהלי בשלושה תחומים: אכיפת חוק, הגנה על קניין הציבור וזכויותיו וסיוע למשרדי הממשלה ביישום מדיניות ורגולציה.

בשנת 2020 הגישו היחידה לאכיפה אזרחית ומחוזות הפרקליטות האזרחיים 243 תביעות יזומות בשם המדינה, בסכום כולל של למעלה מ-880 מיליון ₪ (לעומת 184 תביעות בהיקף של כ-708 מיליון ש"ח בשנת 2019).
 
מדובר בכמות התביעות הגדולה ביותר בשלוש השנים האחרונות (עליה של 37.5% ביחס לשנה קודמת) ובכלל, ויש בכך לשקף את המאמצים הרבים שמשקיעה הפרקליטות בתחום.

חלק מהתביעות עוסקות בנזקים סביבתיים. כך, תביעה בסך כחצי מיליארד שקל נגד יצרניות רכב, אלקטרוניקה ויבואניות כלי רכב בעקבות פרשה שבה זויפו נתוני פליטת גזים במנועי דיזל שגרמו לזיהום האוויר; תביעה אחרת שנועדה לפיצוי המדינה בגין הפגיעה הנרחבת לאלמוגים במפרץ אילת בשל עבודות תשתית, ועוד.

בתביעות היזומות שהסתיימו בשנת 2020, נפסקו לטובת המדינה בהליכים שונים כ-75 מיליון ש"ח.

במסגרת המאבק ביעדי הפשיעה, ביצעה המדינה 85 מבצעי אכיפה משולבת ופעולות אכיפה משלימות (לעומת 60 פעולות ב-2019), בהם נעשה שימוש באמצעי אכיפה משלימים לכלים ה"מסורתיים" של המשפט הפלילי. מרבית מבצעי האכיפה המשולבת שבוצעו בשנת 2020 (כ-69%) כוונו נגד ארגוני פשיעה וגורמים עברייניים מצפון ועד דרום. כ-54% מהם נערכו כחלק מהמאמץ המוגבר להתמודדות עם הפשיעה והאלימות בחברה הערבית.

כחלק ממאבק הפרקליטות נגד ניצול נשים, נערך מבצע אכיפה נרחב נגד מועדונים שלפי החשד נעשתה בהם פעילות העולה כדי מעשי זנות, ובמסגרת זו נסגרו שלושה מועדוני חשפנות בצו מינהלי ונוהלו הליכים משפטיים מינהליים.

מחלקת הבג"צים

מחלקת הבג"צים אחראית על ייצוג משרדי הממשלה, רשויות שלטוניות נוספות והיועץ המשפטי לממשלה, בהליכים המתנהלים בבית המשפט העליון בתחומי המשפט המינהלי והחוקתי. בשנת 2020 נפתחו במחלקת הבג"צים כ-1,900 תיקים שעסקו בשאלות מינהליות וחוקתיות שונות, 28% מהם היו תיקים ביטחוניים. מדובר בעלייה ביחס ל-2019, המיוחסת בין היתר למשבר הקורונה ולצעדים הממשלתיים הרבים שננקטו לצורך התמודדות עמו, אשר הובילו להתדיינות מרובה בבג"ץ.
 
ברוב המכריע (כ-70%) של פסקי הדין שניתנו ב-2020 בעתירות לבג"ץ שטופלו ע"י מחלקת הבג"צים, לא ניתן לעותר הסעד המלא שהתבקש על ידו. מדובר בהמשך המגמה בשלוש השנים האחרונות של גידול בשיעור פסקי הדין בהם נדחתה לגמרי עתירת העותר.
 
מגמות במקרקעין
 
אחד התחומים המרכזיים שבהם מייצגת הפרקליטות האזרחית את מדינת ישראל הוא תחום המקרקעין. יותר מ-1,700 מההליכים שנפתחו בשנת 2020 במחוזות הפרקליטות האזרחית וכ-42% מההליכים (169 הליכים) שהוגשו לבית המשפט העליון וטופלו במחלקה האזרחית עסקו בדיני מקרקעין. ריבוי ההתדיינויות במעורבות המדינה אינו מפתיע בהתחשב בכך שכ-93% משטח המדינה מצוי בבעלות מדינת ישראל, קרן קיימת לישראל ורשות הפיתוח.
 
התופעה הבולטת בשנת 2020 בתחום המקרקעין הייתה ערעורים לבית המשפט העליון על פסיקות בתי המשפט המחוזיים בתחום ההפקעות. בין השנים 2019-2016 הוגשו לבתי המשפט המחוזיים מאות רבות של תביעות פיצויים בגין הפקעות מקרקעין שביצעה המדינה עשרות שנים קודם לכן, בעיקר לצורך הקמת יישובים ברחבי הארץ. בשנת 2020 הוגשו לביהמ"ש העליון 107 הליכים ערעוריים בעניין שיעור פיצויי ההפקעה שפסקו בתי המשפט המחוזיים. חלקם המכריע של הערעורים הוגשו ע"י המדינה, והיקפם הכספי נאמד במאות מיליוני שקלים.

משפט העבודה והביטחון הסוציאלי

המחלקה למשפט העבודה בפרקליטות המדינה ומחלקות משפט העבודה בפרקליטויות המחוז מייצגות את המדינה בכובעה כמעסיק הגדול במשק, וכן כאשר מתבקשת עמדתה כגורם מאסדר (רגולטור) או מפקח. ההליכים השונים המטופלים בתחומים אלו מעלים מגוון של נושאים, ובהם נושאי ליבה של יחסי העבודה (תביעות עובדים ביחס לתנאי העסקה, יחסי עובד-מעסיק, הפליה בעבודה ובקבלה לעבודה, הטרדה מינית בעבודה, פיטורין ועוד); סכסוכים קיבוציים ושביתות; תחום הביטחון הסוציאלי (פנסיה, גמלאות וקצבאות); ענייני ביטוח לאומי, וכן עתירות מינהליות וחוקתיות.
 
במהלך שנת 2020 נפתחו למעלה מ-1,500 תיקים במחלקות משפט העבודה במחוזות הפרקליטות, 256 מתוכם נפתחו במחלקה למשפט העבודה.
 
אכיפת נורמות שכר בשירות הציבורי

המחלקה למשפט העבודה אמונה, בין היתר, על הליווי המשפטי ועל הייעוץ השוטף לממונה על השכר וליחידת האכיפה במשרד האוצר ועל ייצוג הממונה בערכאות השונות, בכל הנוגע לחריגות שכר בגופים המתוקצבים והנתמכים השונים. בשנת 2020 נפתחו במחלקה למשפט העבודה 25 תיקים בנושא חריגות שכר של העובדים ובפרקליטויות המחוז טופלו כ-59 תיקים משפטיים נוספים.
 
על-פי הערכות משרד האוצר, כתוצאה מפעילות יחידות האכיפה באגף לשכר והסכמי עבודה במשרד האוצר ובמחלקה למשפט העבודה בפרקליטות המדינה, נחסכו לציבור ב-20 השנים האחרונות כ-7 מיליארד ש"ח, ובשנים 2019-2017 לבדן נחסכו כ-1.2 מיליארד ש"ח.
 
רוב החיסכון הוא אקטוארי. לשם המחשה, בשנים 2019-2017 בלבד הושבו לקופה הציבורית למעלה מ-52 מיליון ש"ח, ששולמו ביתר לעובדים. לכך מצטרפים סכומים ניכרים שנחסכו בשל ביטול עתידי של חריגת שכר ובגין שיפור בתקינות התנהלות הגופים.

משפט פיסקאלי

ההליכים בתחום המיסים מטופלים ע"י המחלקה הפיסקאלית בפרקליטות המדינה, שהיא יחידת המטה האחראית על התחום, וע"י מחלקות ייעודיות בפרקליטויות המחוז. המחלקה הפיסקאלית עוסקת בשאלות מס במגוון תחומי המשפט והיא אחראית על ייצוג המדינה בביהמ"ש העליון. בנוסף, היא מספקת לרשות המיסים ייעוץ שוטף, מעורבת בהליכים נגדה, נוטלת חלק בוועדת הכופר שלה, ומנחה את תובעי הרשות המופיעים בבתי המשפט כנציגי היועמ"ש.
 
בשנת 2020, בדומה לשנתיים הקודמות, נפתחו בבית המשפט העליון 127 הליכים מהותיים המצויים בטיפול המחלקה הפיסקאלית, מתוכם 72% תיקים בהליכים אזרחיים, 15% פליליים ו-13% מינהליים-חוקתיים. בשנה זו התקבלו בביהמ"ש העליון פסקי דין ב-74 הליכים אזרחיים ומינהליים, ברובם המכריע (84%) התקבלה במלואה עמדת המדינה, ב-7% נוספים היא התקבלה חלקית ורק ב-5% היא נדחתה לגמרי. ב-80% מפסקי הדין בהליכים הפליליים שניהלה המחלקה התקבלה עמדת המדינה. יש בכך ללמד על הזהירות היתירה והחשיבות שמייחס ביהמ"ש לעמדות הפרקליטות בנושאים אלו.
 
מאבק בהעלמות מס

המדינה, באמצעות רשות המיסים המיוצגתעל ידי הפרקליטויות הפיסקאליות, מרכזת מאמץ בתיקים שבהם נישומים מבקשים לצמצם את בסיס המס ולשחוק אותו. השמטת הכנסות והעלמת מיסים פוגעות בשוויון ובקופה הציבורית ומובילות להגדלת הנטל המוטל על הנישומים מצייתי החוק. אחת התופעות הקשות שעמה מתמודדת המדינה ואשר הפכה זה מכבר ל"מכת מדינה" הינה שימוש בחשבוניות פיקטיביות, שגורם לנזק עצום לקופה הציבורית המוערך במיליארדי שקלים בשנה.
 
בשנת 2020 ניתנו פסקי דין והחלטות מהותיות בבתי המשפט השונים ביותר מ-30 תיקים אזרחיים ופליליים שעניינם חשבוניות מס פיקטיביות, דרכם הועלם מס בסך כ-390 מיליון ש"ח. עשרות רבות נוספות של הליכים עודם מתנהלים וסכומי המס המצטברים הנובעים מהם מוערכים במאות מיליוני ₪ נוספים.
 
הליכי גבייה בנסיבות מיוחדות

לרשות המיסים נתונה סמכות ייחודית לגבות מס מנישומים עוד בטרם הפיכתן של השומות לסופיות, למשל כשמתעורר חשש כי לא ניתן יהיה לגבות את המס משום שהנישום מתכוון לצאת מהארץ או מסיבה אחרת. הליכים אלו ננקטים ע"י מחוזות הפרקליטות, בהנחיית המחלקה הפיסקאלית. בשנת 2020 נפתחו 37 הליכים מסוג זה, בסכום כולל של למעלה מ-190 מיליון ₪, וכן הוטלו עיקולים על כסף ורכוש בשווי כולל של קרוב ל-130 מיליון ש"ח.
 
המשנה לפרקליט המדינה לעניינים אזרחיים, אורית קוטב, אמרה: "עיסוקה של החטיבה האזרחית בכל תחומי המשפט האזרחי-מינהלי הוכיחה, גם בשנת 2020, את היותה גורם מרכזי ומשמעותי בקידום שלטון החוק, סיוע לממשלה בהגנה על מדיניותה, התמודדותה עם תופעות רחבות של הפרת חוק ועם חובתה לפעול לטובת השמירה על הקופה הציבורית, האינטרס הציבורי וזכויות האדם. כך גם את הרלוונטיות שלה בהתמודדות עם תופעות של פשיעה חמורה. שנת הקורונה הדגישה ביתר שאת את תפקידה המרכזי של הפרקליטות האזרחית בליווי העשייה הממשלתית, ואת החשיבות של מערכת משפטית פעילה ומתפקדת גם ובעיקר בתקופה זו".