היועמ"ש על חוקי הקואליציה המסתמנת: "עלול לשבש את מערכת האיזונים והבלמים בין רשויות השלטון"

היועצת המשפטית לממשלה, גל בהרב-מיארה, נשאה היום (חמישי) דברים בכנס חיפה למשפט ה-13, לשנת תשפ"ב – 2022. בדבריה התייחסה להצעות החוק המוצעות בימים אלו על ידי הקואליציה המסתמנת.

בפתח דבריה אמרה היועמ"ש: "אומרים כי מחיר החירות הוא ערנות נצחית. הדברים נכונים תמיד. גם בימינו. גם במדינה שבה השלטון נבחר באופן דמוקרטי. אין די בעקרון שלטון הרוב לבדו, כדי להבטיח חירות ושוויון לכל. שלטון הרוב, ללא הסדרים משטריים המאזנים את כוחו של הרוב, איננו דמוקרטיה במובנה המהותי. כך בישראל וכך בכל מדינה מתוקנת אחרת. בעת הזו אנו נדרשים לערנות מוגברת. הצעות החקיקה הנדונות בימים אלה – מה שמכונה לצערי "בליץ" החקיקה – אינן עומדות כל אחת בפני עצמה. התמונה הגדולה חשובה. צבר ההצעות שעל הפרק, בוודאי אם ימומש בחופזה, שלא מתוך ראייה כוללת וארוכת טווח, עלול לשבש את מערכת האיזונים והבלמים בין רשויות השלטון. המשותף לרבות מהצעות אלה, כנלמד מפרסומים, הוא הרעיון המרכזי של הסרת בלמים על כוחו של הרוב. לכך מכוונות היוזמות המבקשות לצמצם את כוחה של הרשות השופטת; להגביל את השפעתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו; ולשנות את דמותו של השירות המשפטי הציבורי. תהא לכך השפעה עמוקה על מידת המחויבות של המדינה לערכי החירות, השוויון ויתר זכויות הפרט. תהא לכך השפעה עמוקה על שמירת המנהל התקין בפעולתן של רשויות המנהל; ועל מעמדו של עקרון שלטון החוק. ההשלכות עלולות להיות מורגשות, באופן המוחשי ביותר בקרב אוכלוסיות מיעוט ואוכלוסיות מוחלשות. "

"איני חולקת על חשיבותה של חשיבה ביקורתית ביחס למבנה המשטרי הקיים. שינויים הם לעיתים מחויבי המציאות. בסמכותו של הדרג המדיני להוביל לשינוי, ואנו בייעוץ המשפטי לממשלה נסייע לו. הדברים נכונים כמובן ביחס לכל ממשלה שתקום. אך הרעיון לפיו נכון או ניתן לבצע שינוי עמוק במארג המשטרי באבחת חרב, שגוי בעיני. שינוי משטרי מהותי דורש חשיבה מעמיקה ושיקול דעת מושכל. הוא אינו מתאים לחקיקת בזק, חלקה טרם הקמת הממשלה, עת נדחסים ומקודמים חוקים עקרוניים בזמן קצר. על הממשלה החדשה לתת דעתה להצעות באופן סדור, תוך קיום תהליך עבודה מקצועי ושיח ציבורי. לכל הפחות באמצעות הליכי חקיקה ממשלתיים, אשר יכללו עבודת מטה מסודרת, ויאפשרו דיון ציבורי, מעמיק, ומקצועי, ואף גיבוש הסכמות רחבות. עד כאן ההתייחסות לתהליך שבו ראוי בעיני לבחון ולקדם מהלכים משטריים. אחזור לתמונה הגדולה, למהות. הרעיון המסדר ששזור כחוט השני בהצעות שונות שעליהן שמענו, הוא מה שמכונה הגברת המשילות. העצמת כוחו השלטוני של הרוב. אין מחלוקת כי הדרג הנבחר הוא זה שצריך למשול. זהו העקרון הדמוקרטי היסודי. משילות אפקטיבית חיונית לשגשוג המדינה ולמימוש רצון הבוחר. היא חיונית גם להגברת הביטחון האישי של אזרחי המדינה ולתחושת הביטחון. אנו מודעים לכך ששיח המשילות נובע בחלקו מהפגיעה בתחושת הביטחון האישי. החזרת הביטחון האישי לאזרחי המדינה היא ביטוי מהותי לחובותיה של המדינה כלפי אזרחיה. הייעוץ המשפטי לממשלה רואה לעצמו חובה וזכות לסייע לממשלה בהגשמת היעד החשוב הזה. לצד זאת, עלינו להבטיח ששיח המשילות יתמקד בקידום אינטרס הציבור כולו. בין היתר בהגברת הביטחון האישי. אך יש להיזהר ממצב שבו שיח המשילות ישמש אמצעי להסרת כל מגבלה על כוחו של השלטון." הוסיפה.

בנוסף, אמר: "אחת הטענות הפופולריות היא, שישנן שתי בעיות גדולות המובילות להעדר משילות: האחת, הביקורת השיפוטית הרחבה של בית המשפט העליון על חקיקה והחלטות מינהל. השנייה, העובדה שהמשפטנים בשירות הציבורי אינם מכהנים במשרות אמון של הדרג הפוליטי מקשה על הדרג הפוליטי לממש את מדיניותו. על זה אני אומרת – מערכת משפט עצמאית ומשפטנים המשמשים כשומרי סף אינם הבעיה. נהפוך הוא – הם יסודות מרכזיים בדמוקרטיה הישראלית לביזור הכוח השלטוני ולהגנה על זכויות אדם. הם מאזנים את החשש מפני שימוש מופרז בכוחו של הרוב, יהא אשר יהא הרכב הכנסת או הממשלה. כמובן שניתן לשפר; לדייק; לשנות. לא רק שאיננו כופרים בכך, אנו גם נסייע לממשלה בכך. זהו תפקידנו. אך ללא ביקורת שיפוטית וייעוץ משפטי עצמאי, ניוותר עם עקרון שלטון הרוב בלבד. הא ותו לא. דמוקרטיה בשם, אך לא במהות. השיח הנוכחי הופך אפוא את היוצרות. הפתרון מוצג כבעיה והבעיה מוצגת כפתרון. המקרים המעטים שבהם בית המשפט פסל חקיקה, או המקרים שבהם נמצא שהחלטה מסוימת שהממשלה ביקשה לקדם מנוגדת לדין, אינם מלמדים על חוסר משילות או על בעיה, אלא על החוסן הדמוקרטי של המדינה."

עוד אמרה היועמ"ש: "כדי להבין את משמעות השינויים הנדונים, יש להביט באופן מפוכח על המבנה המשטרי בישראל.
מצד אחד, הכוח היחסי של הכנסת ובייחוד של הרשות המבצעת עודף באופן משמעותי:
א. הרשות המחוקקת מורכבת מבית אחד ולא משני בתים בעלי יציגות שונה, המאזנים זה את זה;
ב. אין לנו עדיין חוקה ואין מגילת זכויות אדם מפורטת.
את החלל ממלא, במידה מסוימת, חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. חוק היסוד הוא הדבר הכי קרוב שיש לנו למגילת זכויות אדם;
ג. ניתן לערוך שינויים משטריים ברוב רגיל או לכל היותר ברוב קואליציוני ובתהליך מהיר מאוד.
כפי שאנחנו רואים בימים אלה ממש בכנסת;
ד. אין הסדרה בחוק יסוד של תהליך חקיקת חוקי היסוד או שינויים;
ה. כמעט ללא יוצא מהכלל, חקיקת הכנסת מוכוונת על ידי הממשלה.
לכן, הכנסת לא משמשת בפועל גורם משמעותי מאזן לחקיקה ממשלתית או לחקיקה פרטית הנתמכת על ידי הקואליציה;
ו. אנו מצויים במצב חירום מאז שנת 1948;
ז. מטבע הדברים, בניגוד למדינות אירופאיות רבות, ישראל אינה חלק מהסדרים אזוריים, המכפיפים אותה למנגנוני איזון חיצוניים.
מצד שני, אל מול הכוח המשמעותי שבידי הממשלה והרוב הפרלמנטרי בכנסת, אין בישראל מערכת משטרית כוללת ומובנית של בלמים, איזונים והגבלות על כוח זה. האיזונים והבלמים הקיימים מעוגנים באוסף של הסדרים, שכל אחד מהם עוסק בהיבט מסוים של התשתית הדמוקרטית של המדינה. חלקם בעלי מעמד חוקתי – כמו חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: השפיטה; חלקם מוסדרים בחקיקה – כמו פקודת המשטרה; חלקם מעוגנים בפסיקה; וחלקם מעוגנים במסורת המשטרית שלנו. ההצעות הנדונות יחלישו באופן משמעותי את הכוחות שמאזנים את כוחה העודף והייחודי של הרשות המבצעת: כך ביחס להקטנת מידת השפעתן של הזכויות הקבועות בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, שעליהן אמורה להתגבר פסקת ההתגברות, אם תחוקק. כך ביחס לשינוי דמותו של השירות המשפטי ציבורי. שינוי המבקש להחיל תפיסה חדשה לפיה משפטני השירות הציבורי יחובו חובת אמון אישית לדרג המיניסטריאלי, הפוליטי. לפי יוזמה זו, משפטני השירות הציבורי עשויים להיות מוחלפים אם יתנו חוות דעת שאינן עולות בקנה אחד עם רצונו של השר הממונה והממנה. לכן, צו השעה בעת הזו – הוא להיות ערניים! בהצעות שעומדות על הפרק לא הוצעו מנגנונים לאיזון כוחו של הרוב ולהבטחת מחויבות המדינה לזכויות אדם. מי שמבקש לערוך שינוי במערך האיזונים והבלמים הישראלי, צריך להבהיר כיצד לשיטתו ירוסן כוחו של הרוב מפני פגיעה במיעוט. לא ניתן "לשאוב" רכיבים מסוימים משיטת משטר אחרת, בלי להשוות את מערכי האיזונים והבלמים בשיטות ההן. השוואה חלקית, המנתקת רכיב אחד ממכלול שלם, היא מטעה."

לסיום, אמרה: "מעל לכל זה, יש לזכור שריסון הכוח השלטוני המצוי בידי הרוב אינו אינטרס של ציבור מסוים. זהו לא עניין פוליטי. כנסות מתחלפות וממשלות מתחלפות. הרוב של היום הוא המיעוט של מחר. ההגנה על זכויות האדם ושלטון החוק הם אינטרס ארוך טווח של הציבור כולו. זהו המפתח ל"קיימות חברתית" ארוכת טווח. זה המפתח לעתידנו. נושא המושב היום הוא "מצב אכיפת החוק בישראל". בזמן שנותר אתייחס אליו. האתגרים הניצבים בפני מערכת אכיפת החוק גדולים מאוד. מחוללי הפשיעה החמורה והמאורגנת משתכללים; הטכנולוגיה המשמשת אותם מתפתחת; דרכי הפשיעה מגוונות מאי פעם והפשיעה חוצה יבשות. על מערכת אכיפת החוק להיות נחושה, חזקה ומתוחכמת. רק מערכת אכיפת חוק כזו תוכל להבטיח את הגברת המשילות, בין היתר בהגברת הביטחון האישי של האזרחים. כוחה של מערכת אכיפת החוק, הלגיטימציה הציבורית שלה, ויותר מכך – התוקף המוסרי של פעולותיה, מבוססים על היותה מקצועית ומנותקת משיקולים זרים. שיקול הדעת המקצועי העצמאי הוא כלי העבודה הבסיסי בארגז הכלים של איש אכיפת חוק. בסמכותו של הדרג המדיני להציב בפני מערכת אכיפת החוק יעדים עקרוניים ולהתוות מדיניות עקרונית. כך מקובל על הכול, מזה שנים. אין בכך כל חידוש. אין צורך בתיקון חקיקה כלשהו לשם כך. משום שממילא בכוחו של הדרג המדיני לקבוע מדיניות מניסטריאלית, לא ברורה הטענה לפיה נדרש תיקון חקיקה להבהרת עניין זה. הסכנה הברורה והמיידית היא שתחת הכותרת של קביעת מדיניות ישפיע הדרג הפוליטי על החלטות הנוגעות לפתיחת חקירות ולהעמדה לדין. החלטות בנושאים אלה הן מהרגישות ביותר במדינה דמוקרטית. בכל הנוגע לחקירות פליליות; ולמדיניות אכיפה – אסור שתהא מרות על מערכת אכיפת החוק זולת החוק. מדיניות מיניסטריאלית – כן. פגיעה בעצמאות מערכת אכיפת החוק – לא. פוליטיזציה של מערכת אכיפת החוק תוביל לפגיעה קשה בעקרונות הבסיסיים ביותר של שלטון החוק – שוויון; היעדר שרירותיות; והיעדר משוא פנים. אם תיווצר, ולו תחושה, של פוליטיזציה של מערכת אכיפת החוק, תהיה זו מכה אנושה ליכולתה לתפקד ופגיעה קשה באמון הציבור. אני חוזרת ואומרת – במדינה דמוקרטית לא ראוי לשנות את מערכת היחסים שבין הדרג המדיני לבין מערכת אכיפת החוק בחקיקת בזק."

מארגני הכנס בחרו להקדישו לנושא של "דמוקרטיה וקיימות חברתית בזמן שבור". במיוחד בעת הזו, חשוב מאוד שנדון בסוגיות הקשות והמורכבות. נדון בתפיסות המאחדות בינינו, אך גם במחלוקות. בטוחני שבאמצעות שיח אמיץ, ענייני ומכבד, ניתן יהיה לשמור על מערכת המשפט הישראלית וגם להצעידה קדימה לעבר האתגרים שבפניה. אני מודה למארגני הכנס ומאחלת כנס פורה לכולם.