צו הריסה למבנה הסמוך לאפרת

בית המשפט העליון הכריע בערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופט א' אברבנאל), בעת"מ 4606-12-23 מיום 13.12.2023; שבמסגרתו נדחתה עתירת המערער נגד צו סופי להפסקת עבודה ולהריסה שניתן ביחס למבנה בן חמש קומות, ששטחו כ-600 מ"ר, הממוקם בשטח C באזור יהודה והשומרון, במרחק של כ-100 מטרים מהיישוב אפרת (להלן בהתאמה: המבנה והאזור).

ועוד כמה מאמרים שכתבתי:

עו"ד נועם קוריס- יש לך מניות וני"ע בבנק בישראל ?

כתב אישום בגין רצח הילד בפארק השעשועים

כתב אישום על עבירות נשק ותקיפת שוטרים

נדחתה עתירה לבג"צ בנוגע להסדר טיעון עם ח"כ אריה דרעי

כתב אישום נגד רונן סופר (52), מתנדב במשטרה, בגין ביצוע עבירות מין במתנדבת אחרת ששרתה עמו בתחנת המשטרה.

לא שמעתם ?!: מסלול בטוח": הוחרמו רכבי יוקרה בעוספיה ודלית אל כרמל

נדחתה עתירה נגד תיאטרון בית לסין

בשנת 2003 הוצא צו הפסקת עבודה (במסגרת תיק בב"ח 200/03) ביחס למבנה, אשר כלל בעת ההיא קומת קרקע שבניית קירותיה הושלמה, ועל גביה שלד של ארבע קומות נוספות. המערער זומן לדיון בוועדת המשנה לפיקוח, ובהעדר התייצבות מטעמו, הומצא לו בשנת 2004 צו הריסה למבנה באמצעות תלייתו על המבנה, שבמסגרתו נדרש לממש את הוראות הצו (צו ההריסה).

המערער לא מימש את צו ההריסה, ותחת זאת המשיך בבניית המבנה. גם המשיבים מצדם נמנעו ממימוש צו ההריסה לאורך השנים.

לאחרונה, על רקע מלחמת "חרבות ברזל", נעשתה הערכת מצב ביטחונית עדכנית באזור, אשר השפיעה על סדרי העדיפויות לאכיפת צו ההריסה, כמפורט בחוות-דעתו של מפקד חטיבת עציון:

1. בסמוך ליישוב 'אפרת', במרחק של כ-100 מ' מגדר היישוב, מצוי מבנה בלתי חוקי בן חמש קומות מושא תיק בב"ח ב' 200/03.
2. כידוע, ביום 7 באוקטובר 2023 פתח ארגון הטרור חמאס יחד עם ארגוני טרור נוספים במתקפה רצחנית על מדינת ישראל. המתקפה הרצחנית חידדה את תרחישי הייחוס המוזכרים מטה, והבהירה את החשיבות המכרעת שיש בשמירה על שדה ראייה פתוח לתצפיות, ככל הניתן, וצמצום נקודות תורפה ושטחים בלתי נצפים המהווים נתיבי חדירה פוטנציאליים. ללא האמור, היכולת לתת מענה אפקטיבי בזמן אמת לאיום הנשקף מהמרחב פוגמת באופן משמעותי ביכולת להגן על המרחב.
3. המבנה מהווה נקודת מסתור, ומקשה על כוחות הביטחון לזהות פעולות המתרחשות בסביבתו ומאחוריו. נוסף לכך, המבנה הפך בפועל לנקודה שולטת במרחב המאיימת על היישוב במגוון תרחישי ייחוס, ובכללם ירי לעבר היישוב וכוחות הביטחון, וכן להקל על חדירה ליישוב או הימלטות מכוחות הביטחון במקרה של אירוע ביטחוני.
4. מעבר לכך, לצורך יצירת שמירה והגנה אפקטיבית נדרשת יכולת תצפית רחבה, אשר תקנה מרווח ביטחון וזמן להיערכות לסיכול איום, בשעת הצורך. אפשרות ההסתתרות מאחורי המבנה ובסביבתו מקצרת באופן משמעותי את זמן התגובהשניתן לכוחות מעת שזוהה איום בשטח.
5. הדברים אמורים בייחוד בשים לב למימדיו הרחבים של המבנה הכולל חמש קומות. המבנה יוצר נקודת תורפה ביטחונית חמורה המקשה על הגנה על שלום האזור ובפרט על היישוב הסמוך" (ההדגשות במקור).

בנסיבות אלו, הוחלט לפעול למימוש מיידי של צו ההריסה; ונמסרה הודעה למערער (באמצעות תלייתה במבנה) בדבר מתן "הזדמנות נוספת" להגיש השגה על צו ההריסה, אם קיימת טענה בדבר שינוי נסיבות ממועד מסירת הצו בשנת 2004; וזאת בתוך שלושה ימים (להלן גם: ההודעה העדכנית). יצוין, כי במועד מסירת ההודעה העדכנית התברר למשיבים כי בניית המבנה עדיין לא הושלמה וכי המבנה טרם אוכלס. המערער אכן הגיש השגה נגד צו ההריסה, וטען במסגרתה, בעיקרו של דבר, כי הוא לא ידע על הליכי האכיפה שננקטו בנוגע למבנה; וכי לא ניתנה לו הזדמנות לפעול להכשרת המבנה.

ההשגה נדחתה, תוך שצוין כי צו הפסקת העבודה וצו ההריסה נמסרו כדין; כי מכל מקום, היה על המערער לפעול לקבלת היתר בניה עובר להקמת המבנה; וכי ממילא, הסיכויים לקבלת היתר בניה כאמור נמוכים ביותר, בהתחשב בהוראות התכנוניות שחלות ביחס למקום. בעקבות דחיית ההשגה, ניתנו למערער ארבעה ימים לצורך התארגנות בטרם ימומש צו ההריסה.

יצוין, כי מספר ימים לאחר דחיית ההשגה, ערכו המשיבים סיור נוסף במקום, אשר העלה כי המבנה עדיין לא מאוכלס, אולם הוכנס לתוכו ריהוט במהלך הימים שחלפו ממועד מסירת ההודעה העדכנית. עוד עלה בסיור, כי למעט הקומה הראשונה, בניית המבנה עדיין לא הושלמה.

בהמשך לאמור, הגיש העותר עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי, שבמסגרתה טען, בעיקרו של דבר, כי הוא לא ידע על הליכי האכיפה שננקטו ביחס למבנה בשנים 2004-2003; וכי החלטת המשיבים לממש כעת את צו ההריסה בלי לאפשר לו לפעול להכשרת המבנה – חורגת ממתחם הסבירות.

בית המשפט המחוזי דחה את העתירה. בפסק הדין נקבע, כי צו הפסקת העבודה וצו ההריסה "נמסרו כדין, בדרך של הצמדתם למבנה במקום בולט"; וכי "באותה עת לא היה מדובר במבנה נטוש, שכן […] במקום עבדו פועלים מטעמו של העותר" (פס' 9 לפסק הדין). בנסיבות אלו, נקבע כי המערער לא הרים את הנטל לשכנע כי לא ידע על דבר המצאתם של הצווים. עוד נקבע, כי התנהלותו של המערער – אשר נמנע מלפעול להכשרת המבנה במשך 20 שנה; ריהט את המבנה בניסיון "לקבוע עובדות בשטח"; ואף טען טענה שאינה אמת בנוגע לאכלוס המבנה "מזה זמן" – מטילה "צל על מהימנות דבריו, באופן המכביד עוד יותר על יכולתו להרים את הנטל האמור" (שם).

בהמשך לכך, בית המשפט המחוזי קבע שאין להיעתר לבקשת המערער כי יתאפשר לו לפעול להכשרת המבנה בטרם ימומש צו ההריסה, בהתאם להוראת סעיף 38(4) לחוק תכנון ערים כפרים ובנינים מספר 79 לשנת 1966 (להלן: חוק התכנון הירדני); שכן ההוראה האמורה לא נועדה לחול על מקרה שבו בעל המבנה השתהה למעלה מ-20 שנה לפני שפעל להכשרת המבנה. עוד נקבע בהקשר זה, כי לא עלה בידי המערער לסתור את עמדת המשיבים באשר להיתכנות התכנונית הנמוכה להכשרת המבנה, לנוכח גודלו של המבנה, גובהו, ומיקומו בסמיכות לגבול שטחו של היישוב אפרת, אשר נקבע שנים רבות לפני הקמת המבנה. עוד נקבע, כי אין לעכב את מימוש צו ההריסה עד למיצוי הדיון בבקשת ההיתר שהגיש המערער ערב הדיון בעתירה המינהלית; וזאת בשל הדחיפות הביטחונית במימושו.

לבסוף, בית המשפט המחוזי התייחס לטענה שהעלה המערער במהלך הדיון, שלפיה הצווים שהוצאו בשנים 2004-2003 אינם מתייחסים למבנה; וקבע כי הטענה "הועלתה במפתיע בראשית הדיון, נסתרה במענה המשיבים בדיון באופן מניח את הדעת, ובעקבות זאת נראה כי נזנחה" (שם, בפס' 12).

על פסק-דין זה הוגש הערעור שלפנינו, אל בית המשפט העליון.

המערער חזר בערעורו על הטענות שהעלה לפני בית המשפט המחוזי, שעיקרן בקושי הנעוץ, לגישתו, בהריסת המבנה שהוקם לפני כ-20 שנה, בהליך מהיר ובלתי-סביר; ותוך "שיהוי חסר תקדים בהליכי האכיפה". כמו כן, המערער שב וטוען כי צו ההריסה מעולם לא נמסר לו; וכי הצו "פגום מיסודו" מכיוון שנקודות הציון שהופיעו בו מתייחסות למקום המרוחק מספר קילומטרים מהמבנה. עוד טוען המערער, כי "המשיבים ניצלו בצורה צינית ושערורייתית את מצב החירום", שכן צו ההריסה הוא "צו תכנוני גרידא", ושיקולים ביטחוניים, אשר הועלו מצד המשיבים, לראשונה, במסגרת תגובתם לעתירה המינהלית – כלל אינם רלוונטיים לענייננו. לבסוף, המערער חוזר על הטענה שלפיה המבנה הוקם כ-15 שנה לפני שהוקמה השכונה הסמוכה למבנה ביישוב אפרת אשר בגינה מבוקש עתה להרוס את המבנה, כך שאין מקום להתחשב בסיכון הנשקף לתושבי השכונה האמורה, מכיוון ש"היא היא אשר הלכה והתקרבה לביתו של המערער".

מנגד, המשיבים סומכים ידיהם על פסק הדין, ומוסיפים כי התנהלות המערער – אשר עשה דין לעצמו בכך שהקים את המבנה ללא היתר; המשיך בהקמתו לאחר שהומצא לו צו ההריסה; ואף ריהט את המבנה לאחר שנמסרה לו ההודעה העדכנית בדבר זכותו להשיג על הצו – עולה כדי חוסר ניקיון כפיים, שדי בו כדי להביא לדחיית הערעור. עוד טוענים המשיבים, כי טענות המערער מתייחסות בעיקרן להכרעות עובדתיות של בית המשפט המחוזי, באשר להמצאת הצווים בשנים 2004-2003. לגוף הדברים, המשיבים טוענים כי הצווים האמורים אכן הומצאו כדין, על דרך של תלייתם במקום בולט במבנה; וכי גם אם נפלה טעות סופר בנקודות הציון שהופיעו בצווים – ברור שהם מתייחסים למבנה. אשר לטענת השיהוי שהעלה המערער, המשיבים טוענים כי החובה לממש את צו ההריסה מוטלת בראש ובראשונה על מי שהקים את המבנה; וכי הימנעות המשיבים מלעשות זאת אינה פוגעת בתוקפו של הצו. לבסוף, המשיבים מדגישים את הצורך הביטחוני המיידי במימוש צו האכיפה, וטוענים כי אין כל פסול בהתחשבות בשיקולי ביטחון במסגרת קביעת סדרי העדיפויות לאכיפת הדין.

לשלמות התמונה יצוין, כי בהחלטת השופט י' כשר מיום 17.12.2023 התבקש המערער להבהיר אם במועד כלשהו מאז תחילת הבניה של הנכס ועד למסירת ההודעה העדכנית הוא פעל להכשרת המבנה. בהמשך לכך הציג המערער בקשה שהגיש בשנת 2001 לרשות הפלסטינית, מכיוון שסבר בטעות שהמבנה ממוקם בשטח B; וכן אישור שקיבל מהרשות הפלסטינית בשנת 2003 לאספקת חשמל לביתו. נוסף על כך, המערער הציג בקשה שהגיש למשיבים למתן היתר בניה למבנה, אך זאת רק ערב הדיון בעתירה מושא הערעור דנן.

דיון והכרעה

כפי שיפורט להלן, בית המשפט העליון סבר שדין הערעור להידחות.

בית המשט העליון הסביר, כי אין חולק כי המבנה הוקם באופן בלתי חוקי; וכי ב-20 השנים שחלפו מאז הקמתו, המערער לא פעל להכשרתו אל מול הרשויות המוסמכות (עד לערב הדיון בעתירה). זאת נקודת המוצא לענייננו. את טענת המערער בדבר חוסר ידיעתו על אודות הליכי האכיפה שננקטו ביחס למבנה יש לדחות, שכן בית המשפט המחוזי קבע, כעניין עובדתי, כי צו ההריסה נמסר בשנת 2004, על דרך של תלייתו במקום בולט במבנה, במועד שבו עבדו במקום פועלים מטעמו של המערער, ובקביעה עובדתית זו אין להתערב. לפיכך, צו ההריסה נמסר למערער כדין, בהתאם לסעיף 62(2)(ב) לחוק התכנון הירדני; ובנסיבות אלו, בצדק דחה בית המשפט המחוזי את טענתו הכללית של המערער שלפיה הוא לא ידע על קיומו של צו ההריסה.

אף את טענת המערער בנוגע לטעות שנפלה בצו ההריסה יש לדחות. צו ההריסה נתלה כאמור במקום בולט במבנה; וצוין במסגרתו כי הוא מתייחס למבנה שלד בטון בן חמש קומות, בגודל של כ-600 מ"ר, שקומתו הראשונה מצופה אבן, בכפר ארטס. בנסיבות אלו, נראה שאף אם נפלה טעות כלשהי בנקודות הציון שבצו ההריסה, אין בכך כדי לפגוע במסקנה המתבקשת שלפיה הצו אכן מתייחס למבנה (שהוא היחיד באזור הנדון, כפי שעולה מהסרטון שהציג המערער לפנינו); ולפיכך אין די בטענת המערער בעניין זה כדי לגרוע מתוקפו של צו ההריסה (ראו בג"ץ 6791/23 שלבי נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, פס' 8 (14.11.2023)).

המערער טען עוד כי אין לאפשר את מימוש צו ההריסה נוכח השיהוי הרב שחל מעת הוצאתו. אכן, באופן עקרוני, על הרשות המינהלית להפעיל את סמכויותיה במהירות הראויה (ראו סעיף 11 לפקודת הפרשנות, התשמ"א-1981). לצד זאת, הלכה מושרשת היא כי קביעת סדרי העדיפויות לאכיפת הדין מסורה לרשות המינהלית המוסמכת (ראו, מני רבים: בג"ץ 6243/08 התנועה לשמירת אדמות הלאום נ' שר הביטחון, פס' 24-23 (2.12.2010)). דהיינו, "המהירות הראויה" להפעלה של סמכות האכיפה, נגזרת ממכלול הנסיבות, ומסורה, ככלל, לשיקול-דעתה של הרשות המינהלית.

יתירה מכך, גם במקרים שבהם הרשות המינהלית לא פעלה ב"מהירות הראויה", אין בעובדה זו, כשלעצמה, כדי למנוע מהרשות להפעיל את סמכויותיה, שכן בנסיבות מסוימות, בפרט בהקשר של אכיפת הדין, מוטב מאוחר מאשר לעולם לא. היטיבה לתאר את הדברים השופטת ד' ביניש:

"[…] במסגרת הביקורת השיפוטית שאנו מפעילים על הרשות המינהלית נבחן בין היתר את דרכי פעולתה, את הימנעותה מלקיים את חובותיה במהירות הראויה ואת התוצאה המתחייבת מהימנעות זו. כך למשל נבחן אם יצרה התנהגות הרשות מצג כלפי הפרט, אם הקימה התנהגותה אינטרס הסתמכות ואם אינטרס זה ראוי הוא להגנה בעומדו אל מול אינטרסים אחרים של הציבור ובהם האינטרס של שמירת החוק, כך בדרך-כלל […]. אולם כאשר הפעולה המינהלית שאותה אנו בוחנים נוגעת לאכיפת החוק, ההשתהות בהפעלת אמצעי האכיפה כשלעצמה לא תיצור מניעות כלפי הרשות האוכפת אלא במקרים קיצוניים ויוצאי-דופן. רשות החייבת לבצע פעולות על-פי דין, ובייחוד רשות הממונה על אכיפת חוק, אינה יכולה להשתחרר מחובתה עקב העובדה שלא נקטה אמצעים למילוי החובה במועד. מכל מקום, בדרך-כלל, בנסיבות של אי-חוקיות, ובייחוד כאשר אי-החוקיות ברורה ומובהקת, הימנעותה של הרשות מלפעול אין די בה כדי לבסס אינטרס מוגן של הפרט כנגדה […]" (רע"פ 1520/01 שוויצר נ' יושב-ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, פ"ד נו(3) 595, 604 (2002); ההדגשות שבקו תחתון – הוספו).

והדברים יפים לענייננו. בית המשפט סבר, כי הימנעות המשיבים מלממש את צו ההריסה שניתן בשנת 2004, אינה מקימה למערער אינטרס הסתמכות בר-הגנה שלפיו, המבנה שהוקם ללא היתר ייהנה מחסינות נצחית מפני מימוש הליכי אכיפה.

לצד האמור, עלה כי מימוש הליכי אכיפה בחלוף שנים כה רבות מאז שהחלו ההליכים, מצדיק מתן שהות מספקת למחזיק לצורך הצגת טענותיו בטרם מימוש ההליכים, וכן לצורך התארגנות לקראת מימושם. זאת, אלא אם הוכח קיומו של צורך דחוף במימוש מהיר במיוחד של ההליכים.

בענייננו, אמנם חלפו כ-20 שנים ממועד הוצאת צו ההריסה, ומדובר בפרק זמן ממושך ביותר; אולם חידוש הליכי האכיפה נובע מצורך ביטחוני מיידי שהתעורר בעקבות המלחמה שפרצה בחודש אוקטובר האחרון, ודומה כי לא יכול להיות חולק שמדובר בשיקול רלוונטי לקביעת סדרי העדיפויות לאכיפה (ראו: בג"ץ 6288/09 עראערה נ' ראש המינהל האזרחי, פס' 12 (2.3.2010)). עם זאת, בית המשפט ציין, כי אף בהינתן המצב הביטחוני, דומה שראוי היה לתת למערער פרק זמן ארוך יותר משלושה ימים להצגת טענותיו בנוגע למימוש צו ההריסה; אולם, משעה שהגענו עד הלום, וטענותיו של המערער נבחנו הן על-ידי בית המשפט המחוזי, הן על-ידינו, ובהתחשב בשיקולים הביטחוניים המחייבים את מימוש הצו בהקדם האפשרי, כעולה מחוות-דעתו של מפקד חטיבת עציון – בית המשפט לא מצא הצדקה לקצוב למערער פרק זמן נוסף לצורך הצגת טענותיו, טענות, שכאמור, הועלו בינתיים על ידי המערער, נבחנו ונדחו אחת לאחת.

המערער טוען עוד כי יש להמתין עם מימוש צו ההריסה עד להכרעה בבקשה שהגיש למתן היתר בניה, ערב הדיון בעתירה המינהלית. טענה זו מבוססת בעיקרה על הוראת סעיף 38(4) לחוק התכנון הירדני, הקובע כי כאשר מוגשת בקשה להיתר בתוך התקופה הקבועה בהתראה שהוצאה בענייננו – "תדון הוועדה בבקשה […] ואם תחליט להעניק את ההיתר המבוקש, יבוטל ביצוע ההתראה". דין הטענה להידחות. כעולה מלשונו, סעיף 38(4) מתייחס להגשת בקשה להיתר ב"תוך התקופה הקבועה בהתראה". בענייננו, תקופה זו חלפה לפני שנים רבות, ולפיכך, אין בהוראותיו כדי להשליך על ענייננו.

בטרם סיום, צוין בפסק הדין, כי אין לקבל את טענת המערער שלפיה השכונה באפרת הסמוכה למבנה, נבנתה רק לאחר הקמתו, ולכן הסמיכות האמורה איננה שיקול לגיטימי להריסת המבנה. כאמור, צו ההריסה הוצא בגין אי-חוקיותו של המבנה; ולא בגין קרבתו ליישוב כזה או אחר. הקרבה האמורה, שימשה כשיקול אך לקידום הליכי האכיפה בסדרי העדיפויות של המשיבים לנוכח המצב הביטחוני כמתואר לעיל. מדובר כאמור בשיקול רלוונטי, ולעניין זה יצוין, כי כבר במועד הקמת המבנה, הוא היה סמוך לגבול שנקבע בתכניות התקפות של היישוב אפרת, עוד בראשית שנות התשעים של המאה הקודמת, כפי שעולה מפסק-דינו של בית המשפט המחוזי.

סוף דבר: לנוכח כלל האמור, הערעור נדחה. אם כי נקבע שהצו הארעי שניתן בהחלטה מיום 15.12.2023 יעמוד בתוקפו למשך 14 ימים ממועד מתן פסק-דין זה, כדי לאפשר למערער להתארגן לקראת מימוש צו ההריסה

עו”ד נועם קוריס בעל תואר שני במשפטים מאוניברסיטת בר אילן, משרד נועם קוריס ושות’ עורכי דין עוסק בייצוג משפטי וגישור מאז שנת 2004.